Mér sýnist lagaþrasið, sem spunnist hefur út frá spurningunni um, hvort íslenska ríkið beri ábyrgð á innistæðutryggingum útibúa Landsbankans á EES-svæðinu, vera af síðarnefndu sortinni. Og ekki jókst mér tiltrú á, að þessi þjóðaríþrótt Íslendinga þjóni jákvæðum tilgangi, við lestur greinar Sigurðar Líndal um þetta efni í Pressunni. Mér skilst að grein Sigurðar sé a.m.k. að hluta andsvar við Mbl –grein minni: Um smjörklípukenninguna og seðlabankastjórann, frá 7. júlí s.l. (sjá www.jbh.is). Fyrirfram hefði ég ætlað, að prófessorinn gæti rætt lögfræðileg álitamál af stillingu og yfirvegun. Þetta er jú hans fag. Munnsöfnuður hans kemur mér því á óvart: Hann segir mig fara með “staðlausa stafi”, “ósannindi ofan á ósannindi” og “beita uppspuna og ósannindum”. Hvað veldur þessari tilefnislausu vanstillingu? Er þetta kannski ómissandi ívaf í þjóðaríþróttinni?
1.
Lítum á málsatvik. Árið 1999 leiddi Alþingi í lög tilskipun Evrópusambandsins um lágmarkstryggingu sparifjárinnistæðna hjá fjármálastofnunum á EES-svæðinu. Í tilskipuninni segir m.a., að stjórnvöldum sé skylt að “tryggja að innistæðueigendur fái bætur og tryggingu í samræmi við skilmálana í þessari tilskipun.”
Hér fer ekkert milli mála. Tilgangurinn er skýr. Túlkun þessarar tilskipunar er alls staðar talin tryggja sparifjáreigendum að lágmarki 20.887.- evrur á hverjum innistæðureikningi – nema á Íslandi, að sögn nokkurra íslenskra lögfræðinga. Þeir segja, að það standi hvergi skrifað skýrum stöfum, að tryggingin sé með ríkisábyrgð. Skuldbinding ríkisins sé eingöngu í því fólgin að mynda sjóð, burtséð frá því, hvort sjóðurinn geti staðið undir yfirlýstum skuldbindingum eða ekki.
Á þessari lagatúlkun fáeinna lögfræðinga byggja menn síðan þá ályktun, að íslenskum stjórnvöldum sé ekki skylt að standa við ákvæðin um lágmarkstryggingu. Við getum einfaldlega sagt: Nei takk, við borgum ekki. Gleymið þið þessu. – Þegar tveir deila, getur það orðið til góðs að reyna að setja sig í spor deiluaðilans. Hefðum við tekið því þegjandi og hljóðalaust, ef erlendur banki hefði boðið okkur upp á svona trakteringar? Vísað á tóman sjóð og langsóttar lögskýringar til að réttlæta ránið?
Málið er ekki svona einfalt. Hin heimatílbúna lögskýring er í besta falli misskilningur, en í versta falli útúrsnúningur á tilskipuninni. Skuldbinding ríkisins er ekki bara sú að mynda sjóð. Skuldbinding ríkisins er sú að hér sé starfræktur tryggingarsjóður, sem getur staðið við skuldbindingar sínar um lágmarkstryggingu sparifjárinnistæðna. Það er það sem ríkisstjórnir á EES-svæðinu hafa skuldbundið sig til að sjá um, í nafni neytendaverndar.
Næsta spurning er þá þessi: Gátu íslensk stjórnvöld af einhverjum ástæðum ekki staðið við þessa lagalegu skuldbindingu sína? Sumir tala um gallað regluverk ESB. Aðrir segja, að regluverkið eigi ekki við, af því að um kerfishrun sé að ræða. Það eru engir fyrirvarar í regluverkinu um kerfishrun. Þá kemur málið einfaldlega til kasta stjórnvalda viðkomandi ríkis og eftirlitsstofnana þess, eins og sagði í nefndaráliti franska seðlabankans frá árinu 2000, þegar Frakkar yfirtóku ESB-tilskipunina.
En eru þetta haldbærar ástæður fyrir því, að Ísland hafi ekki getað staðið við skuldbindingar sínar? Hvers vegna var tryggingarsjóðurinn því sem næst tómur, þegar til átti að taka? Það skýrist af smæð hagkerfisins. Fáar fjármálastofnanir og ónóg iðgjöld skýra það. Samt höfðu hinir einkavæddu íslensku bankar þanist út sem samsvaraði tífaldri þjóðarframleiðslu. Starfsemi þeirra var að miklu leyti í útlöndum. Til hvaða ráða gátu, og áttu, íslensk stjórnvöld að grípa til þess að tryggja stöðugleika fjármálakerfisins, hagsmuni sparifjáreigenda og íslenskra skattgreiðenda, við þessar aðstæður? Gerðu þau það sem skyldan bauð?
Regluverk ESB kveður á um það, að ef banki rekur útibú utan heimalandsins, starfar útibúið með bankaleyfi, undir eftirliti og með tryggingaábyrgð heimaríkisins. Ef bankastarfsemin utan heimalands er hins vegar rekin í formi dótturfyrirtækis, sem er skráð í gistiríkinu, er bankaleyfið, eftirlitið og sparifjártryggingin á ábyrgð gistiríkisins. Ef íslensk stjórnvöld mátu það svo, að þeim væri ofviða að standa við lögbundna innistæðutryggingu sparifjáreigenda í íslenskum útibúum utan heimalands á EES-svæðinu, bar þeim skylda til að gera viðeigandi ráðstafanir.
Það var ekki regluverk ESB, sem neyddi bankastjóra og bankaráð Landsbankans til að reka fjáröflunarstarfsemi sína í Bretlandi og Hollandi í formi útibús. Þeir tóku sjálfir þá ákvörðun. Samt áttu þeir dótturfyrirtæki í London, sem hefði getað annast þessa starfsemi. Landsbankinn stofnaði innlánsreikningana, sem kenndir eru við Icesasve – og yfirbauð innlánsvexti keppinauta í leiðinni, – af því að hann var í kröggum. Bankinn var kominn upp fyrir haus í skuldir í erlendum gjaldheyri. Hann þurfti stöðugt að endurfjármagna lánasafnið. En lánstraustið fór þverrandi, lánalínur lokuðust og skuldatryggingarálög fóru síhækkandi. Stjórnendur LB völdu því útibúsformið af ásettu ráði til þess að hafa frjálsar hendur til að nota innlánsféð í Icesave í eigin þágu, lausir undan ströngu eftirliti gistiríkisins.
Einmitt þess vegna bar íslenskum stjórnvöldum og eftirlitsstofnunum þeirra að knýja Landsbankann til þess að breyta rekstrarforminu í dótturfyrirtæki. Fjármálaeftirlitið gerði hálfkaraðar tilraunir til þessa, en fylgdi því ekki eftir af festu. Því fór sem fór. Á því leikur enginn vafi, að Fjármálaeftirlitið réði yfir úrræðum og lagaheimildum til þess að tryggja hagsmuni sparifjáreigenda (og endanlega íslenskra skattgreiðenda) með þessum hætti. (Sbr. l. um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002,36. gr.).
Það sem meira er: Seðlabanki Hollands og fjármálaeftirlit Bretlands buðust til þess að yfirtaka hvort tveggja, eftirlitið og sparifjártrygginguna – en íslensk stjórnvöld höfnuðu því. Þau geta ekki, eftir á, vikist undan því að taka afleiðingum þeirrar ákvörðunar. Yfirvöldum í Hollandi og í Bretlandi gekk áreiðanlega ekki góðmennskan til. Þau voru að gæta hagsmuna þarlendra sparifjáreigenda. Þau höfðu rökstuddan grun um, að íslenska bankakerfið væri að hruni komið, og vildu forða því, að það gæti leitt til áhlaups á þarlenda banka. Þar með gegndu stjórnvöld í þessum löndum skyldum sínum. Með sama hætti brugðust íslensk stjórnvöld sínum skyldum.
Með því að fallast á tilboð yfirvalda í Bretlandi og Hollandi og með því að knýja forráðamenn Landsbankans til þess að færa starfsemina í dótturfyrirtæki, var íslenskum stjórnvöldum í lófa lagið að firra íslenska skattgreiðendur allri ábyrgð á Icesave. Þeim stóð þetta til boða. Þau höfðu þau úrræði sem dugðu. En þau sváfu á verðinum. Því fór sem fór.
2.
Hvað með “löglega bindandi yfirlýsingar forystumanna” á lágmarkstryggingarverndinni, sem Sigurður lýsir eftir? Dæmin eru mýmörg, en ég læt nægja að nefna tvö: Þann 14. nóv. samþykkti þáverandi ríkisstjórn svokölluð umsamin viðmið (“agreed guidelines”) fyrir samningaviðræður við stofnanir ESB og fulltrúa hollenskra og breskra stjórnvalda. Í hinum umsömdu viðmiðum segir m.a. að “tilskipunin um innistæðutryggingar hafi verið felld inn í löggjöfina um evrópska efnahagssvæðið … og gildi því á Íslandi með sama hætti og hún gildir í aðildarríkjum Evrópusambandsins,” – Þar með var hin séríslenska lögskýring um, að innistæðutryggingin gilti ekki á Íslandi, endanlega gefin upp á bátinn.
Hafi eitthvað leikið á tveim tungum um skuldbindingar íslenskra stjórnvalda um þessi efni, þá tók Davíð Oddsson þáverandi seðlabankastjóri, af öll tvímæli um slíkt með yfirlýsingu til framkvæmdastjórnar IMF daginn eftir, þann 15. nóv. 2008, sem hann undirritaði ásamt þáverandi fjármálaráðherra, Árna Mathiesen. Þar segir m.a.: Ísland hefur heitið því að virða skuldbindingar á grundvelli innistæðukerfisins gagnvart öllum innlánshöfum.”
Sigurður Líndal segir það standa upp á mig að skýra, hvers vegna Bretar og Hollendingar hafni allri dómsmeðferð í málinu. Að vísu er það ekki mitt að skýra það, heldur þeirra sjálfra. En af þessu tilefni má spyrja, hvort nokkur ríkisstjórn í fullvalda ríki mundi sjálfviljug fallast á aðild að dómsmáli, sem – burtséð frá niðurstöðu dómstólsins – gæti hrundið af stað áhlaupi á gervallt bankakerfi viðkomandi lands? Ætli þetta svari ekki spurningu Sigurðar.
Það er ekki síður ástæða til að spyrja, hvers vegna íslensk stjórnvöld reyndu ekki sjálf að fara dómstólaleiðina? Þau höfðu reynt að bera fyrir sig hina heimatilbúnu lögskýringu í samningum við málsaðila, um að þau væru án ábyrgðar á m.a.s. lágmarkstryggingunni, umfram greiðslugetu tryggingarsjóðsins. Eru menn búnir að gleyma því, að
þáv. fjármálaráðherra, Árni Mathiesen, bauð upp á það snemma í nóv. 2008, á fundi fjármálaráðherra ESB og EFTA, að Icesave-deilan væri sett í gerðardóm? Hann var tekinn á orðinu. “Ákveðið var, að dóminn skipuðu fimm manns frá ráðherraráði og framkvæmdastjórn ESB, Seðlabanka Evrópu, eftirlitsstofnun EFTA og íslenskum stjórnvöldum, (sjá Guðni Th., Jóhannesson, Hrunið bls. 241-2) .
Þegar á reyndi, runnu tvær grímur á ríkisstjórn Íslands, þannig að fulltrúi Íslands skrópaði í gerðardóminum. Það tók hina aðeins sólarhring að komast að þeirri niðurstöðu “að íslenska ríkinu bæri að ábyrgjast greiðslu lágmarkstrygginga, skv. tilskipuninni, dygðu eignir tryggingarsjóðsins ekki til”. (Sama heimild, bls. 242) Hvers vegna ætli ríkisstjórn Íslands hafi runnið af hólmi? Ástæðurnar voru tvær: Annars vegar fluttu íslenskir embættismenn ráðherrunum þau boð, að enginn – bókstaflega enginn – tæki mark á hinni íslensku lögskýringu, eins og rækilega hefur komið á daginn. Hin ástæðan er sú, að ríkisstjórnin þorði ekki, réttilega, að taka þá áhættu, að niðurstaðan yrði íslenskum skattgreiðendum miklu dýrari en unnt væri að ná með samningum.
Sigurður segir það ranghermi, að ekki sé tekið mark á hinni “heimatilbúnu” lögskýringu utan landsteinanna og nefnir í því tilviki þrjár erlendar lögmannsstofur, sem voru tilbúnar að reka málið fyrir Íslands hönd, ef stjórnvöld hefðu þorað að taka þá áhættu. Nú hef ég að vísu aldrei haldið því fram, að ekki sé unnt að leigja lögmenn til þess að þjóna hvaða málstað sem vera skal – fyrir hæfilega þóknun að þeirra mati.
“Ísland er einangrað í Icesave-deilunni”. Þetta er upphafið á minnisblaði embættismanna utanríkisráðuneytisins, dags. 13. nóv. 2008, um stöðu Íslands á alþjóðavettvangi í Icesave-deilunni. Síðan var því lýst, að enginn hefði tekið undir lagarök íslenskra stjórnvalda, ekki einu sinni frændþjóðir á Norðurlöndum… (Sjá Guðni Th.: Hrunið, bls. 251) – 261). Síðan segir:
“Að mati framkvæmdastjórnar ESB og aðildarríkja þess… er tími lögfræðilegra útlistana liðinn. Búið er að fara yfir Icesave-málið út frá lagalegum forsendum og niðurstaðan er ljós: Ísland er einangrað í þeirri afstöðu sinni, að lagaleg óvissa ríki um málið og hefur lagalegum sjónarmiðum íslenskra stjórnvalda þar að lútandi verið hafnað alfarið. Fulltrúi ESB-ríkis orðaði þetta svo: “You have to face it… nobody agrees with you that there is legal uncertainty.. not even your closest friends support you .. your credibility has suffered”.
Þetta var staðan að mati utanríkisráðuneytisins, þegar þann 13. nóv. 2008.
3.
Þeir sem bera ábyrgð á Icesave-klúðrinu eru margir: Bankastjórar og bankaráðsmenn Landsbankans, eftirlitsstofnanir íslenska ríkisins, svo sem seðlabanki og fjármálaeftirlit, og síðast en ekki síst, oddvitar stjórnarflokka og ráðherrar í ríkisstjórnum Íslands, a.m.k. á tímabilinu 2006-2008. Fórnarlömbin í málinu eru breskir og hollenskir sparifjáreigendur og að lokum íslenskir skattgreiðendur. Þeir sitja uppi með skuldina vegna ábyrgðarleysis og mistaka íslenskra stjórnvalda, sem sannanlega hefðu getað forðað þessu slysi, eins og hér hefur verið sýnt fram á.
En Icesave er líka milliríkja-deilumál, sem snýst um það, hvort Ísland standi við löglegar samningsskuldbindingar sínar gagnvart öðrum ríkjum. Bregðist það, eru viðurlögin einangrun og lokun á aðgengi að fjármagnsmörkuðum, en það mundi, eitt út af fyrir sig, torvelda mjög, ef ekki útiloka, endurreisn Íslands.Maður skyldi ætla, að lögfræðingar, a.m.k. þeir sem annast uppfræðslu æskulýðsins í lögum og rétti, leggi höfuðáherslu á þá skyldu ríkja í alþjóðasamskiptum að virða samnings- eða lögbundnar skuldbindingar sínar. Alla vega lætur maður segja sér það tvisvar, að nestor íslenskrar lögfræði, eins og Sigurður Líndal prófessor, gangi fram fyrir skjöldu og mæli því bót, að forráðamenn Íslands komi óorði á land og þjóð með því að hlaupast frá skulbindingum sínum.
Hverjir eiga að verja réttarríkið, ef ekki slíkur maður? Auðvitað eru ekki allir íslenskir lögfræðingar undir sömu sök seldir í þessu máli.i. Það er sérstök ástæða til að vekja athygli þeirra, sem vilja komast til botns í lagarökum málsins, á grein eftir Hróbjart Jónatansson, hrl.: Að semja eða semja ekki (Mbl., 11.08.09). Hróbjartur gerir lagarökunum betri skil en mér er kleift í þessari umfjöllun, enda sérfróður á því sviði. Niðurstaða okkar er samt sem áður hin sama.
Hver er þá niðurstaða þessa máls? Í Pressugrein sinni, Skuldbindingar, segir Sigurður Líndal prófessor, eftirfarandi:
“Nú mega það kallast firn mikil, ef heil þjóð – og þá einnig komandi kynslóðir – eigi að ábyrgjast himinháar greiðslur, sem einstaklingar hafa með umsvifum sínum stofnað til, án þess að íslensk stjórnvöld (leturbreyting JBH) og íslenskur almenningur hafi haft þar forgöngu. Ef íslenska ríkið, og þar með þjóðin, ætti að bera slíka ábyrgð, yrði hún að styðjast við skýr fyrirmæli í lögum, fjölþjóðlegum samningum, eða löglega bindandi yfirlýsingar forystumanna þjóðarinnar.”
Eins og hér hefur verið sýnt fram á, er allt það til staðar, sem lagaprófessorinn mælir fyrir um, að þurfi að vera til staðar, til þess að ríki axli slíka ábyrgð: Lagafyrirmæli, fjölþjóðlegur samningur og löglega bindandi yfirlýsingar forystumanna. Fráleitt er að halda því fram, að íslensk stjórnvöld hafi ekki haft forgöngu um málið. Alþingi lögleiddi skuldbindinguna með lögum nr. 98/1999 og samþykkti 5. des. 2008 að ganga til samninga á grundvelli tilskipunarinnar. Ríkisstjórn landsins samdi um það við málsaðila með hinum svokölluðu “agreed guidelines” að fara samningaleiðina og viðurkenndi ótvírætt, að lágmarkstrygging sparifjárinnistæðna gilti á Íslandi með sama hætti og í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
Þjóðkjörið Alþingi og ríkisstjórn, sem studdist við mikinn meirihluta á Alþingi, hafa því að lögum og með samningum viðurkennt skuldbindingar ríkisins í þessu máli. Eins og Hróbjartur Jónatansson bendir á í grein sinni, sem áður var vitnað til, þá myndu hinir hlunnförnu sparifjáreigendur eiga ótvíræða skaðabótakröfu á hendur íslenska ríkinu, ef það gerði tilraun til að vanefna skuldbindingar sínar í málinu.
4.
Að því var vikið í upphafi, að endalaust þras um lagabókstaf og túlkanir væri stundum kallað þjóðaríþrótt Íslendinga. Kannski erum við ekki einir um það. Persónulega er mér það eftirminnileg reynsla að hafa fylgst með málabúnaði fulltrúa ólíkra þjóða við samningaborðið, þegar EES-samningurinn var í smíðum á sínum tíma.
Eftir á að hyggja þykist ég mega slá því föstu, að Svisslendingar hafi státað af harðsnúnustu lögfræðingasveitinni við þetta samningaborð. Þeir voru hálærðir, fjöltyngdir og óhemju þrasgjarnir. Varla var nokkurt mál svo smátt í sniðum eða lítilfjörlegt að efni, að það væri ekki hinum lærðu lögfræðingum tilefni til að halda upp langdregnu lagaþrasi, jafnvel þótt engir svissneskir hagsmunir, sem máli skipti, væru í húfi. Að lokum var svo komið að þeir virtust halda upp þrætunni, þrætunnar sjálfrar vegna. Auk þess var þeim tamt að útlista meinta vankanta samningsins í smáu og stóru og í löngu máli í fjölmiðlum frá degi til dags.
Almenningur í Sviss komst ekki hjá því að draga sínar ályktanir af þessari þrætubók. Meirhluti Svisslendinga fékk það smám saman á tilfinninguna, að þeirra snjöllu lögfræðingar ættu mjög undir högg að sækja fyrir ofurefli hins stóra Evrópusambands og að þrátt fyrir útsmogna gagnrýni og staðfastan málflutning hefði þeirra mönnum orðið lítið ágengt í baráttunni við ofureflið. Þegar samaningurinn loks var lagður fyrir í þjóðaratkvæðagreiðslu og lögmennirnir fóru að mæla með honum, hver í kapp við annan, var þeim einfaldlega ekki trúað. Þeir höfðu fyrirgert trúverðugleika sínum. Nöldrið hafði eitrað út frá sér.
Samningurinn var felldur. Það hefur tekið Svisslendinga á annan áratug að bæta fyrir skaðann með torsóttum og erfiðum tvíhliða samningum svo tugum skiptir. Svona getur þrasið reynst varasamt – ef því er ekki stillt í hóf.
.