Eignarréttur og nýtingarréttur. Þessi tvö lykilhugtök nálgast kjarna málsins, þegar að því kemur að öðlast skilning á því, um hvað yfirstandandi 30 ára stríð um fiskveiðistjórnun Íslendinga snýst. Sjónvarpsþættir Vesturports um verbúðina Ísland hafa vakið þjóðarathygli. En þar sem stríðinu er hvergi nærri lokið gefur nývakinn áhugi tilefni til að draga aðalatriðin fram í dagsljósið og leita lausna.
- gr. gildandi laga um stjórn fiskveiða hljóðar svo:
„Nytjastofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum“.
„Sameign þjóðarinnar“
Fyrst um eignarréttinn. Yfirlýst „sameign þjóðarinnar“ er merkingarlaus í reynd, ef úthlutun veiðiheimilda – nýtingarrétturinn – skilar eiganda sínum, þjóðinni, engum arði. Þannig hefur það samt verið í reynd áratugum saman. Framan af var veiðiheimildunum útdeilt án endurgjalds. Á seinni árum hafa verið innheimt leigugjöld, en að meðaltali ná þau ekki að dekka kostnað ríkisins af þjónustu við sjávarútveginn. Þetta eru staðreyndir.
Venjulega er markaðsverð látið ráða upphæð leigugjalda. Að eiga það undir geðþótta stjórnmálamanna býður spillingunni heim. Réttlæting óbreytts ástands, nefnilega að veiðileyfagjöld séu skattur á landsbyggðina, er bara bull. Reyndar öfugmæli. Ef veiðileyfagjöld eru látin renna í þjóðarsjóð og ávöxtuð á mörkuðum, getur ráðstöfun fjárins sérstaklega styrkt innviði og þjónustu samfélagsins á landsbyggðinni. Auðlindastefna Norðmanna er gott dæmi um þetta.
Í ljósi þessarar pattstöðu er sérstök ástæða til að festa ákvæðið um sameign þjóðarinnar í sessi með því að finna því stað í stjórnarskrá lýðveldisins. Það á reyndar líka við um aðrar sameiginlegar auðlindir, eins og t.d. orkulindir, vatnsföll og jarðvarma og vatnið, sem sennilega verður verðmætasta auðlind þjóðarinnar í náinni framtíð. Gegn þessu er öflug andstaða. Það kom berlega í ljós í stríðinu um orkupakka 3, þ.e. aðild Íslands að einkavæddum orkumarkaði ESB og því neyðarástandi, sem þar ríkir. Þessa andstöðu þarf að draga fram í dagsljósið, þannig að þjóðin sjái við hverja er að fást.
FRAMSALIÐ
En hvað með nýtingarréttinn? Þegar frjáls sókn var bönnuð – til að koma í veg fyrir ofveiði – tók ríkið sér vald til að úthluta veiðiheimildum. Upphaflega byggði úthlutunin á veiðireynslu þeirra, sem fyrir voru í útgerð. Þeir fengu kvóta, heimild til að veiða sömu hlutdeild úr nýtjastofni og þeir áður höfðu. Ávallt tímabundið, til eins árs í senn. Þess vegna er þetta kallað kvótakerfi (aflamarkskerfi).
En heildaraflinn fór minnkandi og flotinn var allt of stór. Það þurfti að draga úr sóknarkostnaði og auka arðsemi. Það þýddi að fækka þurfti skipum til að veiða minnkandi afla. Og kerfið þurfti að hafa innbyggðan sveigjanleika. Það þýddi svokallað framsal, þ.e. að handhafar veiðileyfa gætu skiptst á kvótum, keypt, selt eða leigt, til að auka sérhæfingu og hagkvæmni. Í tímans rás hefur þetta þýtt samþjöppun kvóta, færri og stærri fyrirtæki.
En þá kemur stóra spurningin: Hafa þá handhafar kvótans ekki smám saman eignast hann? Þeir hafa jú borgað fyrir viðbótarkvótann. Ef svo væri, væri það enn ein sönnun þess, að lagaákvæðið um „sameign þjóðarinnar“ væri merkingarlaust. Handhafar kvótans eru smám saman farnir að hegða sér eins og þeir eigi hann, enda geta þeir veðsett hann (sjá síðar) og eru jafnvel farnir að beita bókhaldsbrellum með tilstuðlan eignarhaldsfélaga til að láta uppsafnaðan auð sinn ganga að erfðum til afkomenda. Samherjamálið er ekki eina dæmið um þetta.
AÐ VEÐSETJA ÞAÐ SEM ÞÚ EKKI ÁTT
Er þetta löglegt? Samkvæmt laganna bókstaf er það ekki svo. Lögin kveða skýrt á um það, að úthlutun veiðiheimilda „myndar ekki eignarrétt“, er tímabundin og afturkallanleg, án bótaskyldu. Vilji löggjafans, lagabókstafurinn sjálfur og skýringar í greinargerðum, er afdráttarlaus hvað þetta varðar.
Dæmi um þetta eru lög um heimild til veðsetningar aflaheimilda frá árinu 1996 í sjávarútvegsráðherratíð Þorsteins Pálssonar. Samkvæmt þeim lögum er bönkunum heimilt að samþykkja aflaheimildir sem veð fyrir lánum. En í greinargerð er skýrt tekið fram, að „hér er fyrst og fremst um takmarkaðan og tímabundinn nýtingarrétt að ræða“ – m.ö.o. ekki eignarrétt.
Áhættan er því ótvírætt bankans, verði veiðiheimildum breytt frá einu fiskveiðiári til annars eða þær afturkallaðar. Skilmerkilega er tekið fram, að slíkar breytingar „geti ekki af sér bótaskyldu ríkisins“. Hugsanleg bótakrafa á hendur ríkinu, vegna innköllunar tímabundinna veiðiheimilda, fær heldur ekki staðist, þar sem útgjöld útgerðar vegna kvótakaupa hafa þegar verið afskrifuð til skatts.
PÓLITÍKIN
Nóg um lög og rétt. En hvað með pólitíkina í málinu? Stóra þversögnin er sú, að þótt sjávarauðlindin sé að lögum lýst „sameign þjóðarinnar“, hefur Sjálfstæðisflokkurinn og fylgifiskar hans hangið á því eins og hundar á roði, að eigandinn, þjóðin, fái ekki leigugjald svo nemi markaðsvirði fyrir framseldan nýtingarrétt. Þetta er reyndar ekki í fyrsta sinn, sem sá flokkur tekur pólitískt fyrirgreiðslukerfi fram yfir markaðslausnir. Hér erum við að tala um hundruð milljarða króna, hvorki meira né minna. Svona nokkuð viðgengst í Rússlandi Pútíns. En í norrænu velferðarríki – nei, takk.
Þeir stjórnmálaflokkar sem bera ábyrgð á framkvæmd laganna, frá upphafi til dagsins í dag, eru Sjálfstæðisflokkur, Framsóknarflokkur og Vinstrihreyfingin- grænt framboð. Þeir sjávarútvegsráðherrar, sem hér eiga hlut að máli eru: Frá Sjálfstæðisflokki: Þorsteinn Pálsson, Árni Mathiesen, Einar Guðfinnsson og Kristján Þór Júlíusson. Frá Framsóknarflokknum: Halldór Ásgrímsson, Sigurður Ingi Jóhannsson og Gunnar Bragi Sveinsson. Frá Vinstri- grænum: Jón Bjarnason og Steingrímur J. Sigfússon. Það tekur því varla að nefna Þorgerðí Katrínu Gunnarsdóttur frá Viðreisn, því að hún leit bara við í Sjávarútvegsráðuneytinu nokkra mánuði hér um árið.
AUÐLINDASTEFNA
Talandi um ábyrgð stjórnmálaflokkanna verð ég að lokum, svo allrar sanngirni sé gætt, að geta þess hvern hlut minn flokkur, Alþýðuflokkurinn, hefur átt að þessum málum. Vinstri stjórn Steingríms Hermannssonar, með þátttöku Framsóknar, Alþýðuflokks og Alþýðubandalags, var við völd 1988-91. (Þetta var reyndar best mannaða ríkisstjórn lýðveldisins frá upphafi ásamt með fyrstu viðreisnarstjórninni). Halldór Ásgrímsson, þá varaformaður Framsóknar, var sjávarútvegsráðherra. Haustið 1988 lagði Halldór fram endurskoðað frumvarp um stjórn fiskveiða.Um það segir Guðjón Friðriksson, sagnfræðingur, í sögu Alþýðuflokksins „Úr fjötrum“ (bls. 470): Til þess að girða fyrir myndun einkaeignarréttinda á veiðiheimildum lagði þingflokkur Alþýðuflokksins fram nýja upphafsgrein, sem hljóðaði svo:
„Fiskstofnar á Íslandsmiðum eru sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laga þessara er að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu“.
Þetta blívur enn í dag.
Þegar Halldór lagði síðar fram enn eitt frumvarpið um stjórn fiskveiða (árið 1990), þar sem stærsta breytingin var framsal aflaheimilda, er afstöðu Alþýðuflokksins lýst á þessa leið í fyrrnefndri bók Guðjóns:
„Alþýðuflokksmenn höfðu frumkvæði að því að slegnir voru miklir varnaglar. Eiður Guðnason, Jón Sigurðsson og Sighvatur Björgvinsson tóku að sér að semja viðbót við fyrstu grein laganna, sem sett var sem skilyrði fyrir því, að flokkurinn samþykkti þau Hún hljóðaði svo:
„ Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögum þessum myndar ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila fyrir veiðiheimildum“.
Síðan segir:
„Fyrirvaranum var ætlað að tryggja, að tímabundinn nýtingarréttur myndaði hvorki lögvarinn eignarrétt né bótaskyldu á ríkið, ef úthlutun veiðiheimilda yrði breytt síðar.“
ÞJÓÐARATKVÆÐI?
Þetta eru gildandi lög í landinu enn í dag. En ef Alþýðuflokkuirnn hefði ekki í þessu stjórnarsamstarfi náð því fram að fá sameignarákvæðið lögfest – og þar með varúðarákvæðin gegn myndun lögvarins eignarréttar og bótaskyldu á ríkið – þá væri þetta mál löngu tapað.
En það er ekki öll nótt úti enn. Margt bendir til þess, að þeir flokkar, sem nú eru í stjórnarandstöðu, geti náð að sameinast um stefnu og framkvæmd hennar, sem þjóðin geti orðið sátt við. Þar með fengi þjóðin skýra valkosti í næstu kosningum. Fyrir liggur, að 4 af hverjum 5 kjósendum eru andvígir óbreyttu ástandi. Það er enginn að heimta frjálsa sókn aftur. Gagnrýnin beinist fyrst og fremst að framsalinu og samfélagslegum afleiðingum þess. Vinstri-græn fengju eftir þær kosningar lokatækifæri til að bæta fyrir syndir sínar. Og hver veit nema samvinnuhugsjónin vaknaði aftur af löngum dvala í erfðamengi gömlu Framsóknar.
Ef allt um þrýtur verður að ljúka málinu með bindandi þjóðaratkvæðagreiðslu.
(Höfundur var formaður Alþýðuflokksins – jafnaðarmannaflokks Íslands – 1984-1996)